抽象行政行为不宜实行首长负责制

黄玉清

　 我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一，当属首长负责的范围。

　 我国目前尚未制定行政程序法，理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为，抽象行政行为不宜实行首长负责制：

　 一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点，如果抽象行政行为不当，必然会对社会造成很大危害，而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑，抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制，而应实行集体表决制。

　 二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，应当加强对行政立法行为的监督，对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系，这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何，但有一点是可以肯定的，即以上监督都是事后监督，如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运，相对于人大立法的表决而言，行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法，由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而，从经济行政的角度考虑，首长负责制不适合于抽象行政行为。

　 三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成，因为实行的是首长负责制，文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外，我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任，但对抽象行政行为却没有相关规定，这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生，而不利于民主化的进程。

　 此外，从我国的司法实践来看，抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实，这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲，上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。

　 已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化，应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。


海南省保亭黎族苗族自治县人民政府办公室


保亭黎族苗族自治县人民政府办公室关于印发保亭黎族苗族县户外广告资源招标拍卖管理规定的通知

保府办[2007]100号


各乡、镇人民政府，县七仙岭农场，县政府直属各单位：
《保亭县户外广告资源招标拍卖管理规定》已经县政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二OO七年十月九日


保亭黎族苗族自治县户外广告资源招标拍卖管理规定

为进一步规范我县户外广告的设置管理，加强户外广告资源有偿使用收入征管，增强政府宏观调控能力，促进户外广告业健康发展，根据《海南省户外广告资源实施招标拍卖管理的意见》，结合我县实际，制定本规定。
第一条 户外广告资源是政府公共资源，广告经营者占用公共空间资源，设置户外广告获取经济收益，必须依法缴纳户外广告资源有偿使用收入。
第二条 户外广告分为户外商业广告、户外招牌广告、户外公益广告。
户外商业广告是指在道路（包含国道、省道、县道、乡道、专用公路等）、广场、绿地、水域、机场、车站、码头等公共场地或者非公共场地的空间建（构）物以及公共交通工具外表上，利用各种形式设置的直接或间接介绍商品或业务的广告。户外招牌广告是指企事业单位和个体工商户在其办公或者经营场所的房地产所有权或者使用权范围内设置的与其单位注册登记名称相符的标牌、匾额、指示牌等广告。户外公益广告是指在户外设置的代表公共利益、非盈利性的广告。
在公路国道两侧各20米、省道10米、县道5米、专用公路10米范围内设置非公路标志的，首先应向公路管理部门提出申请，然后按规定程序报批。未经审批的广告一律不能擅自发布。
第三条 为优化配置政府公共资源，提高政府公共资源利用效率，户外广告资源要在清理整顿、统一规划、规范管理的基础上，进行市场化运作，通过公开招标拍卖等方式确定经营者或使用者。
县规划建设行政主管部门根据规划建设要求，对计划招标、拍卖的广告使用权，在招标、拍卖前会同监察、城管、工商、财政、物价等行政管理部门共同拟定招标、拍卖方案，报经县人民政府批准后，方可具体组织实施出让户外广告使用权的招标、拍卖活动。招标、拍卖方案必须包括该宗广告位的使用年限、规格条件、场地位置，出让招标底价或拍卖保留价等内容。
第四条 户外广告招标拍卖的指导思想和基本原则
(一)指导思想：以建立公共财政基本框架为目标，进一步整顿和规范市场经济秩序，促进政府公共资源的有效开发和合理利用，推进政府公共资源的市场化运作，统筹社会财力，增强政府宏观调控能力，促进户外广告业健康发展。
(二)基本原则：1.坚持公开、公平、公正的原则；2.坚持按市场经济规律运作、有偿使用的原则；3.坚持“收支两条线”管理的原则；4.坚持“统筹兼顾”，环境优先的原则。
第五条 户外广告设施的设置位置、体量大小及色调等必须符合规划要求。
第六条 我县户外广告资源使用权招标程序：
（一）招标人应在招标文件要求提交投标文件截止日期的20日前，在县新闻媒介发布招标公告或向特定的投标人发出招标邀请书；
（二）投标人报名并索取有关招标文件；
（三）投标人提交投标文件；
（四）招标人主持开标；
（五）评标委员会评标，并推荐中标候选人；
（六）招标人根据推荐的中标候选人确定中标人，向中标人发出《中标通知书》。
（七）中标人依据第十六条规定办理相关手续，并支付标得的广告使用权出让金。
第七条 我县户外广告资源使用权的拍卖程序：
（一）拍卖人应于拍卖日的20日前在《海南日报》和县电视台等新闻媒介发布拍卖公告；
（二）竞买人索取竞买申请书和拍卖文件；
（三）竞买人提出竞买申请并按规定的期限缴纳履约保证金；
（四）在规定的时间、地点按下列程序公开拍卖：
1、主持人简介公开拍卖广告位位置、面积、规划要求及其他有关事项；
2、宣布拍卖规则；
3、公布拍卖起叫价；
4、竞买人按规定的方式竞相应价或加价至最后应出最高价（或加价）止；
5、拍卖人或其委托的拍卖机构与竞得人当即签订《拍卖成交确认书》。
（五）竞得人应在取得《拍卖成交确认书》后15日内办理相关手续，并支付广告使用权出让金。
拍卖主持人由拍卖人确定。
第八条 利用政府公共产权资源新开发设置的户外广告，其经营权、使用权，一律实行公开招标拍卖；未经招标拍卖程序正在使用的户外广告，要进行清理整顿，重新统一进行招标拍卖或按同等条件下的户外广告招标拍卖金额收取户外广告资源有偿使用费。利用公共场所、市政公用设施和行政事业单位建筑物等公共产权资源设置户外广告，其经营权、使用权采用招标方式出让的，应当按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定执行；采用拍卖方式出让的，应当按照《中华人民共和国拍卖法》的有关规定执行。
第九条 户外广告经营权、使用权实施招标拍卖的使用年限最长不得超过5年，期满后必须重新实施招标拍卖。
第十条 未经规划、城管和工商管理部门许可，严禁在非公共产权建筑物、设施、场地上设置经营性户外广告，经许可在非公共产权资源设置户经营性户外广告，广告经营使用者要按规定向同级政府缴纳户外广告资源有偿使用费。
第十一条 对条幅类型广告，有偿使用费由同级价格主管部门会同财政部门审核后报同级政府确定。
第十二条 设置户外公益广告免交户外广告资源有偿使用费。
第十三条 征收和使用管理
户外广告资源有偿使用费收入上缴同级财政国库或财政专户，实行收支两条线管理。财政部门是户外广告资源有偿使用收入的主管机关，可直接征收，也可委托有户外广告审批（发证）管理权的职能部门征收，并及时足额缴入国库或财政专户，防止国有资源有偿使用收入流失。严禁任何单位借机向使用户外广告的企业和老百姓乱收费。户外广告资源有偿使用收入主要用于城市基础设施维护、管理和建设等支出。
第十四条 未经招标拍卖程序擅自设置使用的户外广告，由相关部门进行限期拆除；符合设置要求未拆除的，要补缴纳有偿使用费并处于同区域同类型广告招标拍卖价的3—5陪的罚款。取得户外广告资源使用权，但未经县规划管理部门审查通过而设置的广告招牌，由县规划管理部门责令限期整改，逾期不完成整改的，由建设、城管或交通等部门组织强制拆除。
第十五条 本规定自公布之日起实施。