对我国审查起诉制度的反思

作者：王卫国 江西省吉水县人民法院

我国民事诉讼法第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是我国法院审查起诉的条件，其实质就是法院审判权审查当事人有无诉权的程序。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能。诉权是当事人作为人所当然享有的权利之一，是当事人维护自身的独立人格和意志自由所必然拥有的权利，属于人权的范围，它既不是实体权利的附庸，也不是一般的程序权利。诉权人权观表达的是“任何人都可以自主决定是否提起诉讼。”这是法治社会的必然要求，是诉讼制度发展的必然结果，是诉讼从审判权本位到诉权本位的进步。正确认识诉权的人权性质，有助于我们正确确定诉权的地位，乃至真正确立当事人在诉讼法律关系中的主体地位，厘清诉权与审判权的关系。

首先，诉权具有主动性，审判权具有被动性。它包含两层含义：1，先有诉权后有审判权。诉权是每一个公民与生俱来的，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的。人们没有必要先寻找实体法和诉讼法的根据来确定诉权的有无，法院也无权审查当事人在起诉应诉时是否享有诉权。以实体法的规定来考查诉权之有无，实际上是用法定权利来框架社会权利。肯定诉权主动性的积极意义在于，赋予公民通过法律途径保卫自己的合法权益以有力武器。2、当事人行使诉权是法院行使审判权的前提，即“无诉即无审判”，法院裁判对象必须严格限制在当事人的诉讼标的范围之内。

其次，审判权对于诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答，承认诉权是当事人发动诉讼的基本权能，就应当承认诉讼是当事人行使诉权的结果。换句话说，只要当事人行使诉权，诉讼就应当发生。只要当事人起诉，法院就应当受理。对于当事人提出的诉讼请求，法院必须一一作出裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，当事人选择诉讼也是为了解决纠纷。对于当事人而言，诉讼是解决纠纷的最后的选择也是最有效的途径，法院无权以任何理由拒绝当事人的请求。

第三，诉权与审判权相互制衡。理想的诉讼程序应当是无需外力推动的具备自治机制的结构过程。诉讼程序正是通过诉讼主体角色地位的分派，以不同诉讼主体的权利（权力）之间的相互制约为动力，推动诉讼程序自主发展的。相反，如果某个诉讼主体的权力（权利）的进程依赖于单方权利（权力）推动，诉讼法律关系呈现“一头重”的不均衡状态，而缺乏制衡的权利（权力），尤其是缺乏制衡的权力最容易被滥用，如任意附加起诉条件、自由解释受案范围等；甚至滋生司法腐败。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能，意味着诉讼是当事人行使诉权的必然结果；诉权的主动性与审判权的被动性和应答性，决定了法院必须受理当事人的起诉。据此，我国现行的法院审查起诉决定当事人诉权之有无的制度是不合理的，比如审查起诉人是否与本案有直接的利害关系，就是判断起诉人是否为本案诉讼标的的主体；审查起诉人请求事项是否属于法院的受案范围，就是要判断纠纷的性质和可能适用的实体法律，审查诉讼请求的事实和理由，更是实体的审查范围，这样的审查是在没有程序保障的情况下作出的。从程序保障的要求看，正当程序也不允许法院在非实体审查程序中对实体问题作出认定。程序保障原则要求，在对案件进行实体审查，可能对案件事实和实体权利作出处理时，必须保障当事人充分行使诉讼权利，保障当事人切实参与自己案件的审理的全过程，行使陈述、举证、辩论并得到聆听等等权利。只有在享受到充分的程序保障的前提下，当事人才承担起承认所经过程序发生的效力的责任。确定裁判的强制执行力来源于程序效力，来源于当事人基于程序保障而承担起的接受所经过程序的拘束力的责任，而不是什么“实体权利的强制性”。

确立审查起诉制度是必要的，但该制度的意义应限于排除诉讼程序的障碍，保证诉讼的顺利进行，因此审查起诉的本质当属单纯的形式审查，不应当涉及实体问题，且不能成为启动诉讼程序的决定因素。原告只要具有诉讼上的利益，有明确的被告，就可以向有管辖权（主要指地域管辖）的法院起诉。这种审查起诉制度树立了诉权本位、当事人主体性的地位，有利于实现当事人权利的充分保障，从而保证实体正义及实现程序独立价值的功能。此外，审查起诉还要从形式上审查是否属于滥用诉讼权利的情况，排除一些以给被告造成为所欲为烦累或给被告带来名誉上的损伤为目的骚扰性的诉讼行为及没有必要提交法院处理的日常生活小纠纷的琐碎性的诉讼行为，对这些不当的诉讼行为起到过滤的作用；即使这类诉讼进入了诉讼程序，法官也应根据诚实信用原则否定当事人所期待的诉讼效果，甚至将之视为侵权行为追究行为者的侵权责任。



广东省深圳市人民政府


深圳市人民政府令

第171号

　　《深圳市光明新区管理暂行规定》已经市政府四届六十九次常务会议审议通过，现予发布，自2007年8月29日起施行。

市长 许宗衡
二○○七年八月二十九日

深圳市光明新区管理暂行规定

　　第一条 为了促进深圳市光明新区经济、社会协调发展，创新光明新区的管理体制，规范光明新区管理机构的运作，根据有关法律、法规、规章的规定，结合深圳实际，制定本规定。
　　第二条 市政府建立光明新区（以下简称新区）。新区的范围为现宝安区光明、公明街道行政区域。
　　第三条 新区应当加强行政管理体制创新，转变政府职能，提高行政管理效能，逐步建立职责清晰、运转协调、高效便民的新型行政管理机制。
　　第四条 新区应当成为循环经济与自主创新的示范区，区域创新体系建设的试验区，资源节约与环境友好的生态区，知识密集型与技术密集型产业的聚集区。
　　第五条 新区应当大力发展高新技术产业、优势传统产业、高端服务业、特色旅游和绿色生态农业，充分发挥产业聚集效益，重点引进低能耗、高技术含量、高附加值的产业。
　　第六条 新区应当确保高起点规划，高标准建设，高效能管理。
　　第七条 新区应当加强基本生态控制线和基本农田的保护，营造良好的生态环境和优美的居住环境。
　　第八条 新区应当在土地利用、资源配置以及产业发展等方面进行创新。
　　第九条 市政府设立新区管理委员会（以下简称新区管委会），新区管委会是市政府的派出机构，在新区范围内行使市政府决定由区级政府行使的职责，主要职责是：
　　（一）负责组织研究、制定新区经济和社会发展战略、规划，经批准后组织实施；
　　（二）负责制定新区开发建设中长期和年度实施计划以及重大投资计划，经批准后组织实施；
　　（三）负责新区招商引资、产业布局和入区企业项目及其用地评估的前期工作；
　　（四）参与编制新区城市规划、土地利用规划和年度计划，协调落实与该区域相关的各层次城市规划和各项专项规划；
　　（五）负责组织新区内土地整备与开发、城市基础设施和城市公共设施的建设工作；
　　（六）负责新区内征地拆迁及补偿安置工作；
　　（七）负责新区所属企业国有资产监管，并对辖区内集体企业改革进行宏观指导；
　　（八）负责新区的财政收支；
　　（九）负责新区的人事管理工作；
　　（十）根据市政府有关规定或者有关行政机关的委托负责新区的有关行政和社会事务管理工作；
　　（十一）市政府规定的其他职责。
　　第十条 市政府有关部门应当积极支持新区的建设和管理工作。
　　第十一条 经市机构编制主管部门批准，新区管委会可以根据经济建设、社会发展以及新区管理的需要，按照精简、高效的原则设立内设机构和工作机构。
　　第十二条 经市机构编制部门批准，市政府有关部门可以根据新区建设和发展的实际需要，设立派出机构，在新区范围内依法履行职责。
　　第十三条 未在新区设立派出机构的市政府有关部门可以根据新区管理的需要，将其行使的行政审批、行政处罚等行政管理权依法委托新区管委会在新区范围内行使。但是依据法律、法规规定由县（区）级政府或者其有关部门行使的行政审批等行政管理权，由宝安区政府统一组织委托新区管委会在新区范围内行使。
　　第十四条 新区范围内的城市管理综合执法工作由市城市管理行政执法部门负责组织实施。
　　市城市管理行政执法部门依法将新区范围内的城市管理综合执法工作委托新区管委会承担。
　　第十五条 市政府有关部门、宝安区政府及其有关部门委托新区管委会实施行政审批、行政处罚等行政管理权的，应当签订委托协议，明确委托依据、委托权限、委托期限以及双方的权力、义务等内容，并按照规定向社会公告。
　　第十六条 市政府有关部门对新区管委会实施的行政行为应当予以业务指导和监督，确保新区管委会依法行政。
　　第十七条 新区管委会可以根据本规定制定具体实施办法。
　　第十八条 本规定自发布之日起实施。