江西省九江市人民政府办公厅


九府厅发[2003]35号

九江市人民政府办公厅关于印发《九江环庐山生物防火林带工程项目和资金管理办法》的通知

庐山区、九江县、星子县人民政府，庐山管理局，市政府森林防火指挥部及相关单位：
《九江环庐山生物防火林带工程项目和资金管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


二OO三年七月一日


九江环庐山生物防火林带工程项目和资金管理办法


第一章 总 则
第一条 为加强环庐山生物防火林带工程项目（以下简称林带工程项目）建设和管理，提高项目建设水平，发挥资金使用效益，根据国家、省有关林业工程项目管理的有关规定，制定本办法。
第二条 林带工程项目建设目标是在充分利用现有阻隔带的基础上，通过培育、改造、新建等措施，大力发展生物防火林带，逐步形成林带与自然、工程阻隔带相互衔接的林火阻隔网络，提高预防和控制森林火灾能力，保护庐山森林资源，保护生态环境，为社会、经济的可持续发展服务。
第三条 林带工程项目以庐山区、星子县、九江县、庐山管理局为基本建设单位，严格按照国家基本建设程序进行建设与管理，按规定立项，按项目管理，按设计组织施工，按工程进度经验收合格后安排补助资金。
第四条 林带工程项目可结合当地退耕还林等项目一起实施。
第二章 组织管理
第五条 市政府成立环庐山生物防火林带工程项目建设领导小组，副市长吕明任组长，市森林防火、林业、财政、森林公安、庐山管理局、庐山自然保护区及有关新闻单位为成员单位。领导小组的职责是组织、管理林带工程项目建设及宣传，制定有关政策，负责项目资金按时足额到位。
设立林带工程项目办公室，作为领导小组的办事机构，负责工程进度、质量监督、检查、技术指导，管理项目资金，承办各项具体工作。
县（区、山）成立相应领导小组和办事机构，落实有关人员，明确各自职责，确保工程项目建设顺利开展。要明确一名县级领导为工程实施第一责任人。第一责任人对本县（区、山）的工程进度、工程质量和资金管理全面负责，同时要明确项目设计责任人和项目实施责任人。
第六条 市林带工程项目办公室组成单位为市防火办，市林业局营林科、计财科，市森林资源监测中心，市林木种苗站。
内部职责分工：资源监测部门主要职责是编制项目规划、实施方案和年度作业设计，负责工程质量监理和检查验收；种苗管理部门主要职责是为林带项目提供种苗，严把种苗质量关；计财部门主要职责是做好项目申报、立项，下达项目实施年度计划，检查、监督项目计划执行情况及资金使用情况；防火、营林部门主要职责是参与项目规划的编制，审查项目实施方案和作业设计，统一管理工程项目实施，监督检查工程质量，组织进行工程阶段验收、评比和奖惩。
第七条 本项目实行目标管理。建设任务和工程投资具体落实到项目单位和有关责任人，定期检查，严格考核。建立投资奖励机制和激励机制，对完成任务好和资金管理规范的地方，在投资安排上给予倾斜；对任务完成情况不好和资金管理混乱的，酌情调减项目建设资金，并追究有关单位和项目责任人的责任。
第三章 工程管理
第八条 林带工程项目实行按规划审批项目，按项目建设进度安排投资的管理原则。在庐山自然保护区范围内，优先选择沿庐山主山体山脚田边、重要设施周边及起主要山火阻隔作用的山脊地带，实施林带工程建设。
第九条 林带工程项目实行自下而上申请、自上而下筛选，突出重点，分年度实施，形成网络的原则。计划一年一定，按年度编报项目计划。首先由县（区、山）按照《环庐山生物防火林带规划技术方案》编制林带工程项目建设规划，报市林带工程项目办公室审核、汇总，形成市环庐山生物防火林带建设规划，明确县（区、山）建设任务。
第十条 经批准立项的林带工程项目建设单位，必须编制项目实施方案（初步设计方案）和年度作业设计。
实施方案主要包括以下内容：
（一）项目第一责任人
（二）基本情况。主要是工程区自然、社会和经济现状，森林防火现状、防火林带建设情况及存在的问题。
（三）建设目标和任务。
（四）建设期限。
（五）主要建设内容和分年度实施计划。
（六）投资概算及资金筹措。
（七）预期效益。包括防火、生态、经济和社会效益。
（八）保证措施。包括组织领导、项目管理、主要技术措施和配套政策。
（九）必要的图表。林带工程项目规划示意图、林带规划表、建设进度安排和投资计划表。
各类营造林作业设计要严格执照《江西省营造林作业设计规范（试行）》执行。造林作业设计图用1：1万地形图，所有建设内容必须在图上反映。
第十一条 实施方案和年度作业设计均委托市森林资源监测中心编制，由林带工程项目领导小组组织有关部门审核后，批复下达。
第十二条 项目建设单位必须按照批复的实施方案（初步设计方案）和年度作业设计组织实施，施工单位要严格按照设计图纸施工，不得擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容，如因特殊情况需变更时，必须报原审批机关审核。
第十三条 林带工程项目要严格按照国家和省有关技术标准和质量要求组织施工，做到"五定五有"，即定任务、定资金、定标准、定措施、定职责；有项目实施方案、有作业设计、有项目负责人、有技术档案、有统一的项目标志牌。市项目总负责人与县（区、山）项目负责人签订责任状；要落实每条林带领导责任人和造林、管护承包人；项目建设单位要与施工单位或承包人签订承包合同，明确规定项目的投资额度、工程规模、工程标准、完成的数量、质量和工期等。不能降低建设标准，不能搞"半拉子"工程，不能留投资缺口。
第十四条 依靠科技进步，提高工程建设质量。在林带工程项目建设中，要积极推广科技新成果，采用科学高效的治理方式，组织林业科技人员深入工程建设第一线，积极为工程建设提供技术、信息服务，建立生物防火林带工程项目建设科技示范基地，提高工程建设成效。
林带工程项目建设以林段为单位建立营林技术档案，分别记载施工单位、施工日期、整地方式和标准、造林树种和方法、密度、种苗来源、病虫害种类与防治情况等。验收合格后，建立相应的森林资源档案，对幼林抚育、成林抚育和经营管理活动，林木生长及效益情况进行记载。技术档案一式三份，一份由造林施工单位保存，一份由县林业主管部门存查，一份上报市林带工程项目办备案。
第十五条 林带工程项目实施情况实行定期报告制度。项目建设单位要按时逐级向项目建设领导小组报告项目实施进展情况、资金使用情况及年度工作总结。
第十六条 检查验收。林带工程项目检查验收以县为单位进行，分为阶段检查、年度检查和竣工验收。在落实项目造林山场、整地、苗木、栽植、抚育管护等建设阶段，进行全过程质量监理。
各阶段检查、年度检查由市、县两级林业主管部门负责。
竣工验收在工程建设任务、投资计划全部完成后，由林带工程项目领导小组组织。
项目建设单位应按有关规定整理好各项材料。竣工验收的主要内容包括：
（一）项目建设任务及投资计划是否按要求完成；
（二）主要工程建设内容是否符合设计要求，达到规定标准；
（三）市投资与县配套资金是否按批复的规定及时足额到位，群众投工投劳情况；
（四）资金使用是否符合国家有关规定，有无违法乱纪问题；
（五）效益指标是否达到计划要求。
第十七条 有下列情况之一者，林带工程项目建设领导小组，可根据情况终止项目、停止拨款或调减投资。
（一）工程建设质量不合格的；
（二）挤占、截留、挪用工程建设投资的；
（三）未经批准随意变更计划及建设内容的；
（四）在检查验收中弄虚作假未完成工程建设任务的。
第十八条 林带工程项目建后管理。项目竣工后，生物防火林带列入庐山自然保护区国家重点生态公益林保护面积，享受国家重点生态公益林森林生态效益补助，落实每条林带或林段管护责任人和具体承包人，签订管护合同，明确管护责任和管护制度，建立规范化的管理机制，确保项目长期发挥效益。
第四章 资金管理
第十九条 林带工程项目资金为庐山门票收入每年投入100万，五年合计500万。所有项目资金在县（区、山）建设单位设立专户，实行专户管理、专帐核算，专款专用，务必做到帐目清晰，原始凭证合法齐全，财务管理规范。
第二十条 林带工程项目投资主要用于新建、改建、培育生物防火林带的人工造林、补植封育及相关的幼林抚育、作业设计、科技推广、林木病虫害防治、检查验收、宣传等。在总投资中，直接用于营造林的资金比例不得低于80%，用于营造林配套设施的资金比例不得超过12%。用于项目前期工作和项目管理费不能超过8%。
第二十一条 林带工程项目投资补助标准。人工造林每亩400元。其中：林带工程项目补助250元，县级配套补助150元。主要包括造林整地、苗木、栽植和五年抚育管护费。
由市林带工程项目办公室实行统一购苗。
培育提高型林带建设补助标准根据山场具体情况，按作业设计要求进行补助。
第二十二条 林带工程项目实行种苗资金市级报帐制，其他营林资金实行县级报帐制。
（一）资金报帐比例及方式
林带工程项目年度作业设计批复后，各建设单位按照设计要求组织施工，先期资金由各单位垫付。凭市林带工程项目领导小组组织的当年造林整地阶段合格验收单拨付清杂整地打穴费用的60%；凭栽植阶段合格验收单、抚育验收单和当年秋季保存率合格验收单，拨付合格林带面积补助资金的40%及当年的抚育管护费。以后连续抚育4年分年度验收合格后拨付每年的抚育管护费。
种苗资金按验收面积实际用苗量，由市林带工程项目办公室直接拨付种苗生产单位。
（二）具体程序
1、项目建设单位根据工程进度，向市林带工程项目建设领导小组办公室提出申请阶段验收报告。
2、市林带工程项目建设领导小组办公室接到报告后，组织专业技术人员进行阶段验收。根据验收合格材料及拨付资金报告拨款，验收材料必须有验收单位负责人和专业技术人员签字盖章。
第二十三条 坚持资金使用的追踪检查和审计。严格财务制度，加强财务管理与监督。市林业主管部门将定期、不定期对资金的拨付、到位及使用情况进行检查和审计，发现问题，及时纠正，并严肃处理。项目竣工后，要及时办理竣工财务决算，并积极配合有关部门的监督、检查工作。
第五章 附则
第二十四条 本办法未尽事宜由领导小组另行规定。
第二十五条 本办法由市环庐山生物防火林带工程项目办公室负责解释。



【摘要】附带民事诉讼制度作为一项重要的诉讼制度在此次《刑事诉讼法》的修改过程中得到进一步完善。在司法实践中，虽然有完善附带民事诉讼制度来保护刑事被害人的合法权益，但是由于很多被告人没有偿还能力，这使我国的附带民事诉讼制度面临执行困境。本文着重从救助被害人的角度出发，通过分析笔者亲自办理的案件，提出建立我国刑事被害人国家救助制度的立法建议。
【关键词】刑事被害人；附带民事诉讼；国家救助
修改后的《刑事诉讼法》从原来的225条增加到290条，新法将“尊重和保障人权”写入了总则，这是04年将“国家尊重和保障人权”写入宪法后，第一次明确地将保障人权的规定写入部门法。新刑诉法“尊重和保障人权”的表现之一是在附带民事诉讼一章中增加了刑事附带民事诉讼财产保全制度和诉讼全程加强调解工作。以前的附带民事诉讼制度都是参照民事诉讼的有关规定，新刑诉法构建新的、独立的、有特色的附带民事诉讼制度有助于更好地维护被害人的合法权益。但是附带民事诉讼判决的执行困境，使我国的的附带民事诉讼制度形同虚设。
一、建立刑事被害人国家救助制度的必要性
《法制日报》报道，甘肃、宁夏审理的杀人、伤害等重特大刑事案件赔偿率不足10%；广州市两级法院近3年来的附带民事赔偿执行案件绝大部分以终止或中止的形式结案。 目前，刑事附带民事赔偿“空判”的普遍存在绝不是危言耸听，笔者近期代理的一起刑事附带民事诉讼案件使笔者更加强烈的体会到我国建立刑事被害人国家救助制度的紧迫性。
被告人郭某与死者宋某因相互敬酒问题发生争执，争吵宋某被捅伤导致死。法院经审理判决郭某赔偿宋某亲属186897元。后因郭某未主动履行笔者申请强制执行。在执行过程中，笔者了解到被告人确实没有履行能力：一家四口皆以种地为生，父亲患病需要常年花钱治疗。母亲和弟弟在家务农，郭某是家里的全部收入来源，其根本难以负担赔偿款。反观死者宋某，自幼失母，与父亲相依为命，其父亲患有多种慢性病，因生活拮据不敢住院，只能每天自己吃药缓解病情。每年种地的7000元收入连医药费都不够，作为家里唯一的收入来源，被害人的死亡使其父亲的生活陷入绝境，郭某的赔偿对于宋某亲属来说是一笔救命钱。
笔者代理的案件只是附带民事诉讼判决的执行难问题的冰山一角。马加爵杀人案、杨新海流窜杀人案、邱兴华杀人案等暴力犯罪的受害人几乎没有一个获得过被告人的赔偿，有的家庭因为遭受侵犯而一夜致贫，严峻的社会现实急切呼唤建立刑事被害人国家救助制度，以维护受害人的合法权益和社会的安定和谐。
二、建立刑事被害人国家救助制度的可行性
被害人及其家庭因遭受犯罪行为侵犯生活陷入困境，当犯罪人无法赔偿时就应当有第三方承担起救助义务。我国《宪法》规定国家尊重和保障人权。当公民的生存权受到侵害时，国家理应承担起保障公民人权的责任。国家责任理论要求国家主动承担起救助刑事被害人的义务。
国家责任的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务，因此要承担对刑事被害人的救助责任。首先，国家负有保护国民的人权的法定义务。我国《宪法》规定：国家尊重和保障人权。生存权是人权最基本的内容，没有生存权其他一切权利都无从谈起。因此，保护公民的基本生产生活是国家当然的法律责任。其次，当公民的生存权得不到保障时，国家有义务采取保障公民人权的措施。我国《宪法》规定：公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。根据国家根本法的基本理论，如果刑事被害人或其家属因遭受犯罪行为侵害，无法从加害人处获得赔偿，也无法通过其他途径获得救济，而导致自己或亲属的生活陷入困境，国家理应承担起对刑事被害人的救助义务。第三，从国际性法律文件看，对刑事被害人进行国家救助是一国应承担的国际义务。《被害人人权宣言》第12条规定：当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法提供金钱上的补偿。《宣言》13条规定：应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的作法。目前，我国已签署了该《宣言》，更应当制定并执行刑事被害人国家救助制度。
三、我国刑事被害人国家救助制度的发展现状
（一）地方立法的尝试
针对附带民事案件执行难的问题，我国各地区法院开展了广泛实践，其中代表性的有：1、山东省淄博市在2004年首创了全国刑事被害人经济困难救助制度；2、2006年6月2日北京市高级人民法院联合市民政局推出《解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》，对于刑事附带民事赔偿案件中，符合城市及或农村低保待遇的北京市民可以申请各区县民政部门可按照市最低生活保障制度与临时救助政策给予救助；3、2007年11月19日《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》获得通过，这是我国首部以地方性法规的形式对刑事被害人进行司法救助；4、2009年4月29日江苏省无锡市人大常委会审议通过了《无锡市刑事被害人特困救助条例》，这是全国首创的地方性法规。
（二）地方立法的不足
我国部分地区已经建立的刑事被害人救助制度，对于维护被害人的合法权益是一种进步，但是现有的刑事被害人救助制度仍然存在明显的缺陷：
首先，缺乏统一的规范被害人救助行为的法律依据。虽然我国各地区都针对其具体情况制定了相关的地方性法规和规章，但是其执行标准的差异导致在具体案件的执行过程中出现了“同命不同价”的现象。比如，率先试点的淄博市规定：接受救助的对象是犯罪发生在淄博境内，政法机关对刑事加害人的处理程序合法、定罪准确、量刑适当的案件的刑事被害人本人及受养人，需要花费巨额医疗费用，而本人又无力支付等7个条件之一方可申请。北京市要求：具有本市正式户口，因人民法院在履行执行程序时涉及……刑事附带民事赔偿……案件中，依法查明被执行人确无或暂无履行法律义务的能力，而申请人生活困难、需要给予救助的人员。出台首个地方性法规的无锡市要求申请救助必须同时符合五个条件。对比上述三地的做法，我们可以看出对于同一刑事附带民事案件，三地的受害人可能得到三种不同的救助结果。针对这一情况我国立法及司法机关必须从社会公平正义的大局出发，制定全国统一刑事附带民事诉讼赔偿标准，维护社会公平正义。
其次，申请救助的程序繁琐。任何法律制度不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现。申请救助的程序设定是必不可少的，但是利益的实现也要讲求效率。但是我国部分地区的救助程序存在繁琐、效率低下的问题。比如，淄博市的做法是判决作出后，若被害人家属得不到任何赔偿，其方可向法院申请，法院审核通过后由政法委向政府财政部门协调救助金的发放。整个救助程序没有对各部门的工作时间作出相应的规定。结果是，正义虽然得到了维护，但是迟到的正义乃是非正义。因此，在制定统一的被害人救助制度的同时，还应该对各部门的工作期限进行规范。
再次，救助金的来源比较单一。我国已经建立被害人救助制度的地区救济金主要靠政府拨款，资金来源的单一导致救助金额普遍偏低，有的地区救助金额甚至低于城镇低保水平。比如，淄博市救助资金主要来源于市财政拨款。笔者认为，我国无需完全依靠国家财政拨款，国家财政的90%主要来源于纳税人缴纳的税款，由财政拨款解决被害人的实际困难，无异于让国家为犯罪行为买单，加重了国家财政的负担。
最后，法律援助中心的职能没有充分发挥。我国大部分地区主要靠法院、政法委、财政部门互相协调解决被害人的救助问题。在司法实践中，申请国家救助的被害人基本都是经济困难的家庭，在诉讼过程中大部分被害人都会通过申请法律援助来维权，法律援助中心对被害人的家庭经济状况、案件的具体情况已经有全面的了解。而且法院作为审判机关，代替被害人申请国家补偿与其职能相悖。笔者认为我国建立被害人救助制度应该充分发挥法律援助中心的作用。
四、建立刑事被害人国家救助制度的构想
最高人民法院在部署2007年人民法院工作时就已提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度” ，2009—2011年，我国司法机关共向25996名刑事被害人发放救助金3.5亿余元人民币，提供法律援助11593件 。由此可见，我国建立刑事被害人国家救助体系已经成熟。从保证刑事诉讼法的完整性和对被害人救助的有效性角度出发，我国应在借鉴各地区现有规范的基础上，制定单一的刑事被害人救助法规，并从以下几方面对我国的刑事被害人国家救助制度进行完善：
首先，统一救助对象及范围。我国作为一个人口众多的发展中大国，救助对象不可过宽，其内涵和外延必须有明确的规定。笔者认为，刑事被害人及其近亲属符合下列情形之一，方可申请国家救助：（一）因故意伤害（致死）、故意杀人、放火、爆炸、投放危险物质、抢劫、强奸、绑架等严重暴力犯罪造成死亡或伤残，无法通过诉讼及时获得赔偿，家庭生活陷入严重困难的；（二）因犯罪行为致伤、致残急需救治，而加害人无力赔偿或赔偿数额明显低于治疗需要支出的费用，本人又无力支付的；（三）因遭受犯罪行为丧失劳动能力，不能维持基本生活的，且无法从其他途径获得经济来源；（四）与被害人共同生活或者以其收入为主要生活来源的近亲属，因其遭受犯罪行为没有得到及时赔偿，家庭可支配收入低于当地最低生活水平的。
其次，简化申请救助手续，严格审查项目。鉴于我国的法律援助制度不断成熟，而且大部分经济困难的刑事被害人都申请了法律援助，对于刑事被害人的救助可以由司法局下设的法律援助中心负责具体实施。笔者认为，建立刑事被害人救助制度首先应建立由政法委牵头，法院、司法局及财政部门有关人员参加的刑事被害人救助委员会。政法委具有社会治安综合治理的职能，负责协调各部门的分歧或异议。在法院作出判决后，当事人可在判决生效后两年内随时提出救助申请，由救助委员会审查并决定是否救助，然后移交法律援助中心具体实施。必要时，被害人救助委员会可以举行听证会，审查证据的真伪，对存疑证据应当进行调查核实，然后做作出是否救助的决定。
再次，扩大刑事被害人救助金的来源。尽管我国财政收入每年都呈现10%以上的增长趋势，但是分配到各个部门后，我国财政每年都有几百亿的赤字，因此刑事被害人救助金不能全部依靠财政，我们应当拓宽资金的筹集渠道。笔者认为可以从没收犯罪人的违法所得、对犯罪人的罚没财产中按一定比例提取部分资金用于救助被害人，同时应广泛吸纳社会团体和个人的捐助来扩大资金的来源。只有当这三项资金不足以补偿被害人时，才有必要由国家财政给予适当投入。
最后，救助金额的确定应符合我国国情。鉴于我国的人口多、经济不发达的特殊国情，被害人救助金额的确定，应综合考虑以下几个因素：1、被害人受损害程度和生活状况；2、被害人在被害过程中的过错程度；3、被害人已经获得的赔偿数额。同时应规定最高限额与最低限额，既要考虑到政府的财政状况，又要考虑到城乡和地区差异。具体救助金数额的确定应以申请人经常居住地的最低生活保障待遇为准，由司法行政机关一次性发放。

注释：
1、孙永生、柴春元：《犯罪被害人国家补偿制度新探讨》，《人民检察》，2007年19期，第27-28页。
2、最高人民法院工作报告¬——2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上，载于http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2007-03/16/content_362800.htm
3、《中国的司法改革》白皮书，载于http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/09/content_2239771.htm。


注：本文发表于《法制与社会》2012年第11期。