上海市人民政府


上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法
上海市人民政府



第一条 (目的和依据)
为了加强金山三岛海洋生态自然保护区的管理，保护其自然环境和自然资源，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和有关法律、法规，制定本办法。
第二条 (保护区的性质)
金山三岛海洋生态自然保护区(以下简称保护区)是以常绿阔叶林、常绿落叶阔叶混交林、昆虫、土壤有机物和潮间带生物群落为主要保护对象的市级海洋生态类自然保护区。
第三条 （保护区范围）
保护区范围包括大金山岛、小金山岛和浮山岛陆域以及三岛周围0．5海里的海域。
第四条 (适用范围)
本办法适用于在保护区内从事的各项活动。
第五条 (管理机构)
本办法由上海市海洋局（以下简称市海洋局）会同金山县人民政府组织实施。
金山县人民政府设立保护区管理机构，具体负责保护区的日常管理工作。保护区管理机构行政上受金山县人民政府的领导，业务上受市海洋局的指导和监督。
市环保、规划等部门应当按照各自的职责，共同做好保护区的管理工作。
第六条 （管理原则）
保护区实行严格管理与适度开发相结合的原则。
第七条 (保护区区域划分)
根据自然环境、自然资源状况和保护需要，保护区划分为核心区和非核心区。
核心区的具体范围由市海洋局、金山县人民政府会同有关部门拟订，报市人民政府批准后执行。
第八条 (核心区的管理)
除保护区管理人员以及经批准进行科学研究的专业人员外，禁止其他人员进入核心区。
第九条 (非核心区内允许从事的开发活动)
经批准，在非核心区内可以从事下列开发活动:
（一）原有海洋生物的养殖；
（二）原有中草药或者珍稀苗木、树种的培育；
（三）有组织的旅游观光；
（四）不妨碍保护区生态环境和管理的其他开发活动。
第十条 （保护区规划）
市海洋局、金山县人民政府应当根据自然环境、自然资源状况和保护需要，会同有关部门编制保护区总体规划，报市人民政府批准。
保护区管理机构应当制订非核心区开发的年度控制计划，并报市海洋局、金山县人民政府批准后实施。
第十一条 (科学研究活动的申请)
在保护区内从事科学研究活动的，应当事先向保护区管理机构提出书面申请。书面申请应当包括下列内容:
(一)申请单位或者申请人的基本情况；
(二)预定的活动时间、内容、规模、人数、方式、范围和设备；
(三)计划捕捉或者采集的动植物名称、数量。
第十二条 (开发活动的申请)
在非核心区内从事开发活动的，应当事先向保护区管理机构提出书面申请。书面申请应当包括下列内容：
(一)申请单位或者申请人的基本情况；
(二)开发活动名称、期限及选址的详细理由；
(三)开发活动对环境和资源影响的评价。
第十三条 （审批）
保护区管理机构对单位或者个人依据本办法第十一条提出的申请，应当自受理之日起30日内进行审核并作出答复。经审核同意的，发给上岛通行证；不同意的，予以说明理由。
保护区管理机构对单位或者个人依据本办法第十二条提出的申请，应当自受理之日起30日内提出初审意见，报市海洋局和金山县人民政府审批。
市海洋局和金山县人民政府应当自收到保护区管理机构的初审意见之日起30日内作出审批决定。
第十四条 (涉外活动要求)
境外组织或者个人申请进入保护区独立从事、与境内组织或者个人合作从事科学研究活动或者开发活动的，由市海洋局负责受理、审批，并及时将有关情况告知保护区管理机构。
第十五条 (禁止行为)
禁止任何单位或者个人在保护区内从事下列活动:
（一）损坏保护区标志物及保护设施；
（二）砍伐、狩猎；
（三）引进外来物种；
（四）丢弃废弃物；
（五）损害自然环境和自然资源的其他活动。
第十六条 （限制行为）
未经保护区管理机构批准，任何单位或者个人不得在保护区内从事下列活动:
（一）进入核心区；
（二）移动、搬迁保护区标志物及保护设施；
（三）使用明火；
（四）采药、采石、挖沙、取土、采矿；
（五）捕捉或者采集动植物。
第十七条 (非常状态的进入)
因不可抗力或者紧急避险进入保护区的，应当遵守保护区的各项规定。险情消失后必须立即退出保护区。
第十八条 (封区措施)
保护区管理机构根据保护需要，经金山县人民政府批准，可以采取封区的措施，并及时报市海洋局备案。
市海洋局根据海洋生态保护的需要，可以对保护区作出封区的决定，由保护区管理机构具体实施。
第十九条 (缴费及用途)
在保护区内从事科学研究活动或者开发活动的单位或者个人，应当向保护区管理机构缴纳资源补偿费。
资源补偿费应当用于保护区的建设和管理。
资源补偿费标准，由市海洋局、金山县人民政府会同市财政局、市物价局制定。
第二十条 (损坏保护设施等违法行为的处罚)
单位或者个人有下列行为之一的，由市海洋局或者保护区管理机构责令其限期改正，并可处以100元以上5000元以下的罚款：
（一）损坏或者未经批准移动、搬迁保护区标志物及保护设施的；
（二）未经批准进入核心区的；
（三）在保护区内丢弃废弃物或者未经批准使用明火的。
第二十一条 （砍伐、狩猎等违法行为的处罚）
单位或者个人有下列行为之一的，由市海洋局或者保护区管理机构没收其违法所得，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对直接责任人员，由其所在单位给予行政处分，并可处以300元以上1万元以下的罚款：
（一）在保护区内砍伐、狩猎或者未经批准采药、采石、挖沙、取土、采矿的；
（二）未经批准在保护区内从事开发活动的。
第二十二条 (损失赔偿)
单位或者个人违反本办法规定，给保护区造成损失的，由市海洋局或者保护区管理机构责令赔偿损失。
第二十三条 (复议和诉讼)
当事人对管理部门的具体行政行为不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议、不提起诉讼、又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第二十四条 (妨碍职务处理)
拒绝、阻碍管理人员执行职务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门依法处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 (执法者违法行为的追究)
保护区管理人员应当遵纪守法，秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，给予行政处分。
第二十六条 (军事设施的保护)
保护区的建设和管理涉及军事设施的，依照军事设施管理的有关规定执行。
第二十七条 (应用解释部门)
本办法的具体应用问题，由市海洋局、金山县人民政府共同解释。
第二十八条 (施行日期)
本办法自1997年5月1日起施行。



1997年3月2日

内容提要：新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。　
关键词：农村养老保险 现状 问题 对策
农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
一、我国农村养老保障制度的发展及现状
（一）发展状况
新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。
2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。
　　2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
　　近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
　　一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
　　二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
　　三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。
（二）养老方式
1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。
2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。
3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。
4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。
5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。
6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。
二、农村养老保障制度存在的问题
（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。
农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
　　目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。
（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。
（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。
（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。
（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。
（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性 　　
　　（一）农村人口老龄化问题带来的挑战
　　与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。
　　（二）农村传统养老模式面临严峻考验
　　长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。
　　随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。
　　（三）农村城市化进程加快的必然要求
　　城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。
城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。
四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提
一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。
二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。
（二）完善我国农村社会养老保险法律制度
　　1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
　　家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
　　2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展