四川省绵阳市人民政府办公室


绵阳市人民政府办公室关于印发《绵阳市就业和失业登记办法》的通知

绵府办发〔2011〕91号




各县市区人民政府，科技城管委会，各园区管委会，科学城办事处，市级各部门：

　　《绵阳市就业和失业登记办法》已经市政府第120次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。

　　 绵阳市人民政府办公室

二○一一年七月十三日



绵阳市就业和失业登记办法

第一章 总 则

　　第一条 根据《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《就业服务与就业管理规定》（原劳动和社会保障部令第28号）、四川省人力资源和社会保障厅《关于印发〈四川省就业和失业登记暂行办法〉和〈四川省就业失业登记证管理暂行办法〉的通知》（川人社发〔2011〕4号）等有关规定，为建立统一的就业登记和失业登记制度，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条 本市城镇劳动者、农村进城务工人员和其他非本市户籍常住人员的就业登记和失业登记，适用本办法。

　　第三条 各级人民政府要加强对本辖区就业登记和失业登记工作的领导，加强基层公共就业服务平台建设，建立完善市、县、乡（镇）、社区（村）四级公共就业服务网络和信息化技术支撑平台。

　　第四条 各级人力资源社会保障行政部门主管本行政区域内的就业登记和失业登记工作，公共就业服务管理机构负责经办本行政区域内的就业登记和失业登记工作。

　　第五条 进行就业登记和失业登记的劳动者可按相关规定享受公共就业服务、就业扶持政策和申领失业保险待遇。

　　第六条 就业登记和失业登记实行属地管理。

　　县市区（园区）就业服务管理机构负责组织实施辖区内就业失业登记工作；《就业失业登记证》的审批、核发、年检；就业援助对象的认定管理；就业失业统计及就业扶持政策落实等工作。

　　街道（乡镇）、社区公共就业服务平台具体承办辖区内的就业登记和失业登记相关事务，工作内容包括：接受就业登记和失业登记申请、调查核实、公示、基础信息登记与录入、数据汇总上报和《就业失业登记证》的发放等工作。

　　第七条 县市区（园区）就业服务管理机构应当完善本地就业服务管理信息系统，准确记录劳动者就业登记、失业登记和接受公共就业服务、享受就业扶持政策等相关信息。

　　第二章 就业登记

　　第八条 就业登记的范围：

（一）企业、民办非企业单位招用的劳动者；

（二）与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系的劳动者；

（三）从事个体经营的劳动者及其雇工；

（四）从事灵活就业的劳动者。

　　第九条 就业登记的内容主要包括劳动者个人基本情况、就业类型、就业时间，建立、终止或解除劳动关系情况。

　　第十条 用人单位应为与其建立劳动关系的劳动者办理就业登记，同时办理劳动用工备案。

　　企业在所在地的县市区（园区）就业服务管理机构办理就业登记。

　　国家机关、事业单位、社会团体和民办非企业单位在单位所在地的县市区（园区）就业服务管理机构办理就业登记。

　　第十一条 用人单位新招用人员，应自录用之日起30日内为劳动者办理就业登记。

　　用人单位与劳动者终止、解除劳动关系或办理退休手续，应于15日内为劳动者办理有关登记、备案手续。

　　第十二条 用人单位名称、法定代表人、经济类型、组织机构发生变更后，应自变更之日起30日内办理变更登记。

　　第十三条 用人单位办理就业登记时填报《四川省就业失业登记用人单位基本情况登记表》（见附件1）和《四川省就业失业登记用人单位（用工备案）登记表》（见附件2）。

　　第十四条 劳动者从事自主创业、自谋职业和灵活就业的，应在实现就业后30日内，持有效身份证件、工商营业执照副本或相关就业证明到县市区（园区）就业服务管理机构办理就业登记，并填报《四川省就业失业登记个人就业登记表》（见附件3）：从事个体经营的劳动者及其雇工在经营所在地的县市区（园区）就业服务管理机构办理就业登记；灵活就业人员在常住地的县市区（园区）就业服务机构办理就业登记；自主创业的高校毕业生在创业地的县市区（园区）就业服务管理机构办理就业登记。

　　第十五条 就业援助对象（就业困难人员和符合享受相关税收政策的人员）在办理就业登记时，除须持本人身份证、户口簿、《登记证》、本人所属就业援助对象类型的身份证明（见《绵阳市就业援助工作实施细则》第五条之规定）外，被企业吸纳就业或被用人单位招（录）用的出具本人与用人单位签订的劳动合同（或录用通知书），自主创业的出具工商营业执照，灵活就业的出具社区开具的灵活就业证明。

　　以上证明材料，均出具原件，留存复印件。

　　第三章 失业登记

　　第十六条 在法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业要求且处于无业状态的我市城镇常住人员，在户籍地公共就业服务机构办理失业登记。其中，农村进城务工人员和其他非本地户籍人员在常住地稳定就业满6个月的，失业后可在常住地公共就业服务机构办理失业登记。

　　第十七条 失业登记的范围包括下列失业人员：

　　（一）年满十六岁，从学校毕业或肄业三年内未就业的；

　　（二）从用人单位失业的；

　　（三）个体业主停止经营的；

　　（四）土地被征用，按城镇人口安置的（含绵阳市主城区二环路以内在当地无土地、林地承租权的农转非人员；地震重灾区因灾永久性失地农民）；



　　（五）退役且未纳入统一安置的；

　　（六）刑满释放、解除劳教和管制、缓刑、暂予监外执行、假释的；

　　（七）其他符合法律法规规定的人员。

　　第十八条 失业登记的内容主要包括个人基本信息、失业登记时间、失业时间等。

　　第十九条 劳动者进行失业登记时，须持本人身份证和失业状况相关证明，并填写《失业登记表》（见附件4）。

劳动者办理失业登记时，应提供以下材料：

　　（一）从学校毕业或肄业没有就业经历的，提供毕业（肄业）证明。

　　（二）从用人单位失业的，提供终止或解除劳动关系证明。

　　（三）个体业主停止经营的，提供工商部门注销登记证明。

　　（四）劳动者失地（失林）的，提供国土资源或林业部门出具的征用土地（林地）或因灾土地（林地）灭失证明。

　　（五）退役未纳入统一安置的，提供安置部门出具的证明。

　　（六）刑满释放、解除劳教和管制、缓刑、暂予监外执行、假释的，提供司法行政部门或公安部门出具的证明。

　　（七）进城务工人员（含非本省户籍人员）在常住地稳定就业满6个月后失业的，提供稳定就业6个月以上的证明（劳动合同、社会保险缴费记录）。

　　（八）其他失业人员应提供户籍所在地街道（乡镇）公共就业服务机构出具的相关失业证明。

　　公共就业服务机构应在就业失业登记时向劳动者告知相关就业扶持政策、服务项目。

　　第二十条 登记失业人员有下列情形之一的，由公共就业服务机构撤销其失业登记：

　　（一）被用人单位录用（聘用）的；

　　（二）从事个体经营或创办企业的；

　　（三）已从事有稳定收入的劳动的；

　　（四）已享受基本养老保险待遇或达到法定退休年龄的；

　　（五）完全丧失劳动能力的；

　　（六）入学、服兵役、移居境外的；

　　（七）被判刑收监执行或被劳动教养的；

　　（八）终止就业要求或无正当理由三次以上拒绝接受公共就业服务的；

　　（九）连续6个月未与进行失业登记的公共就业服务管理机构联系的；

　　（十）其他法律法规规定的情形。

　　第四章 部门职责

　　第二十一条 建立就业失业登记工作联动机制。全市就业失业登记工作由市人力资源社会保障部门牵头，国资、经信、税务、工商、公安、司法、国土、林业、民政、教体、残联等单位和部门要积极参与，并承担相应的工作职责。

　　人力资源社会保障部门将就业失业登记作为企业（用人单位）或个人享受就业扶持政策的前置条件，对未按规定进行就业失业登记的，不予享受就业扶持政策。

　　国资委、经信委按照各自职能负责指导、督促企业按规定参加就业和失业登记工作。

　　民政部门负责指导、督促所管辖民办非企业单位、社团组织按规定参加就业和失业登记工作。

　　税务部门负责落实支持和促进就业有关税收政策。

　　工商部门负责在办理工商登记和年检时，提醒、督促企业或个体经营户按规定进行就业登记。



　　公安部门负责核实参加就业失业登记人员户籍和身份信息，开具相关证明。

　　司法、国土、林业、民政、教体、残联等部门按照各自职责负责为符合条件的劳动者出具相关证明，并对证明的真实性负责。

　　第二十二条 人力资源社会保障部门进行劳动用工监察时，应检查用人单位办理就业登记情况。对用人单位未按规定为劳动者办理就业登记的，由人力资源社会保障行政部门责令改正，并可按有关规定予以处罚。

　　第五章 附则

　　第二十三条 本办法自发布之日起施行。《绵阳市劳动用工暂行规定》（绵阳市人民政府第4号令）中与本办法规定不一致的以本办法为准。原《绵阳市失业登记和就业困难人员申请认定办法(试行)》（绵劳社发〔2009〕19号）废止。

　　第二十四条 各县市区人民政府、园区管委会和科学城办事处可根据本办法规定，结合本地实际制定实施细则。

　　第二十五条 外国人来绵就业，台湾、香港和澳门居民在绵就业，其它法律法规有相关规定的从其规定。

　　第二十六条 本办法施行中的具体问题由市人力资源和社会保障局负责解释。


对审理劳动争议案件两个问题的讨论

唐正洪

近年来，人民法院审理劳动争议案件的数量呈逐年增多趋势。由于劳动争议案件处理机制的特殊性以及相关立法的滞后性，导致审理劳动争议诉讼案件在适用法律上存在一定难度，审判实务中出现了不少问题，适用法律不统一的现象时有发生。在当前审理劳动争议案件中，突出存在两方面的问题：一是劳动争议仲裁程序与劳动争议诉讼程序的衔接不统一、不规范；二是在处理工伤保险赔偿制度与人身损害赔偿制度两者之间的关系问题上把握不好。本文试就这两个问题及审判对策作一些审判实务方面的讨论。

一、劳动争议仲裁与劳动争议诉讼的关系

（一）劳动争议诉讼应当严格执行仲裁前置制度。

在审判实务中，劳动争议仲裁（以下简称仲裁）前置制度已为广大司法工作者普遍理解和接受，但是仍有个别人员在严格执行该制度上还存有疑意。例如：对劳动争议当事人已向仲裁委员会提出仲裁申请，而仲裁委员会长期不作出仲裁裁决，或者不作出是否受理的书面结论，当事人不得已向人民法院起诉的，对此有人认为可视为争议已经过仲裁前置程序，人民法院应予受理。根据劳动法和相关司法解释的规定，“劳动争议案件经过仲裁前置程序”包括两种情形：一是确实经过仲裁前置程序的情形，即仲裁委员会在实体上作出仲裁裁决；二是视为经过仲裁前置程序的情形，即仲裁委员会在程序上作出不予受理的书面结论（包括裁决、决定、通知书三种形式）。因而，凡当事人已向仲裁委员会提出仲裁申请，而仲裁委员会未作出仲裁裁决或者不作出是否受理的书面结论的，都属于未经仲裁前置程序的情形，人民法院均不应受理。

（二）仲裁与诉讼的衔接问题。

劳动争议处理程序，从仲裁到诉讼有其自身的规范体系和特征性，不能因其在诉讼阶段适用民事诉讼法的规范体系，而完全以民事诉讼的规范和理念来排斥劳动争议处理程序本身的规范和特征。相反，人民法院在运用民事诉讼程序规范处理劳动争议案件过程中，在某些环节上，应当以劳动争议程序规范在诉讼阶段的特殊规定，来影响和改变某些民事诉讼程序原有的规范及理念之具体适用。

1、“不告不理”原则在劳动争议诉讼中的特殊体现。

在起诉与诉讼请求的关系问题上，劳动争议案件的审理具有特殊性，体现在“人民法院应当对劳动争议进行全面审理”这一规定上。不服劳动争议仲裁裁决而诉至法院的当事人一般是仲裁程序中的败诉方，可分为两类：一是在仲裁程序中实体权利未得到保护或未得到充分保护的当事人一方；二是在仲裁程序中被裁决承担责任的当事人一方。以前述第一类“败诉方”作为原告起诉的，其诉讼请求的核心就是保护实体权利，其起诉的目的与诉讼请求之间具有一致性；而以第二类“败诉方”作为原告起诉的，其起诉在实质上并没有什么具体的诉讼请求，其起诉之目的就是不服仲裁裁决而通过起诉使裁决不生效，进而将劳动争议交由人民法院进行审理。对于后一情形，人民法院不得不处理原告未请求的事项，这说明劳动争议诉讼的特殊性影响和改变了“不告不理”原则的具体表现形式。

第一、诉争请求可经由仲裁程序向诉讼程序“移植”而形成。劳动争议诉讼是以仲裁为前置程序的一种特殊程序，已经完成的仲裁程序因素对后续的诉讼程序来说仍然具有某种程序价值意义。“不告不理”原则在劳动争议诉讼中，应当从仲裁与诉讼两个程序的结合中才能得到完整体现。由此产生如何将仲裁程序中的争议事项“移植”到诉讼程序中来的问题，对此人民法院或法官必须充分行使释明权，明确告知双方当事人“仲裁裁决因一方当事人起诉而不生效”、“当事人应针对劳动争议本身提出诉讼请求或者进行反驳，并且承担相应的举证责任”等重要事项，促使当事人将其在仲裁程序中已呈请的诉争请求和提交的证据在诉讼程序中再行提出，从而达到“人民法院对劳动争议进行全面审理”的诉讼要求。

第二、在诉讼中当事人可提出与仲裁诉争内容“具有不可分性”的诉讼请求。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《劳动争议解释》）第六条的规定，人民法院审理劳动争议案件所要解决的争议内容，既包括已经进行的仲裁程序中反映出来的诉争请求，也包括在诉讼程序中新增的与诉争的劳动争议具有不可分性的诉争请求，也即人民法院审理劳动争议案件，不完全受制于已经经过的仲裁程序中的诉争内容的限制，可以适当超过该劳动争议在仲裁程序中所诉争请求的范围。

第三、当事人的诉争请求应当在诉讼程序中另行提出。不管是在仲裁程序中已提出的诉争请求，还是在诉讼程序中增加的诉讼请求，都必须有赖于当事人在诉讼程序中明确提出来，只有如此才能成为人民法院“全面审理”的对象，否则确实有违“不告不理”诉讼原则。但是，在劳动争议诉讼中，起诉与诉讼请求的提出两者可以相分离，当事人提出诉讼请求的形式可与一般的民事诉讼有所区别。从“人民法院应当对劳动争议案件进行全面审理”的制度规定可见，对于劳动争议来说，只要当事人任意一方不服仲裁裁决而起诉，人民法院就应当对争议进行全面审理，其他没有起诉或者没有反诉的当事人，如果仍然坚持其在仲裁程序中的诉争请求或者另行提出与诉争的劳动争议具有不可分性的诉讼请求的，可直接向人民法院提出该具体的诉讼请求，而不必另行起诉或者提起反诉，并且人民法院应当对各方当事人的诉讼请求一并作出判决。

2、劳动争议诉讼程序应不存在反诉问题。

对于双方当事人均不服仲裁裁决而起诉的情形，《劳动争议解释》第九条规定“先起诉的一方为原告，后起诉的一方为被告，但人民法院应对双方的诉讼请求一并作出裁决”，由此可见，劳动争议诉讼从程序规范上排除了反诉制度的存在。同时，根据反诉的原理，反诉得以成立应当具备三个构成要件：1、反诉是用来抵销本诉的；2、反诉是独立的诉；3、反诉与本诉有一定关联性。因此，在劳动争议诉讼程序中，反诉要得以成立也必须满足上述三个条件。但是，一般而言，那些在劳动争议诉讼中被认为是提出反诉的，其目的往往都是为了反驳本诉，而不是为了抵销本诉。而且，从《劳动争议解释》第六条规定可见，相对于起诉一方当事人的另一方当事人，如果其提出独立于原劳动争议之诉讼请求，则人民法院应告知当事人向仲裁委员会另行申请仲裁，这也从根本上排除了劳动争议诉讼程序存在反诉的可能。因而，劳动争议诉讼在反诉的构成要件上缺乏“反诉是用来抵销本诉”和“反诉是独立的诉”这两个要件，使其无法像一般的民事诉讼程序那样可以容纳反诉制度的存在。

3、起诉与原仲裁裁决效力的关系。

根据有关法律及司法解释的规定，劳动争议仲裁裁决因当事人一方起诉而不发生法律效力。但是也存在仲裁裁决在当事人起诉后经由特定的程序事项而恢复效力的例外情形。根据最高人民法院《关于人民法院对经劳动仲裁裁决的纠纷准予撤诉或驳回起诉后劳动仲裁裁决从何时生效的解释》规定，仲裁裁决在起诉后经一定的程序事项后恢复效力的情形有两种：一是当事人申请撤诉经人民法院审查准予撤诉的；二是当事人因超过诉讼期间而被人民法院裁定驳回起诉的。除此以外，仲裁裁决不存在起诉后经由一定的程序事项而恢复效力的其他情形。在审判实务中，常见人民法院对劳动争议案件经审理认为原仲裁裁决的内容并无不当的情形，对此有的法院按照一般的民事诉讼程序理念处理，即判决驳回不服仲裁裁决一方当事人的诉讼请求，并且认为在该判决生效后原仲裁裁决即视为生效。这种处理方法及认识，与法律及司法解释关于“仲裁裁决因起诉而不生效”的规定相予盾，显然是错误的。正确的作法应当是，对经过全面审理认为原仲裁裁决的内容并无不当的，人民法院应当将仲裁裁决中具有执行内容的部分吸收到判决主文中来。

二、工伤保险赔偿与人身损害赔偿的关系

（一）工伤保险赔偿与人身损害赔偿的程序关系。

在人民法院审理的劳动争议案件中，工伤保险赔偿纠纷居于突出地位，而在人民法院审理的人身损害赔偿案件中，含有雇佣关系因素的纠纷又占有一定比例。依照我国劳动法的规定及其反映的价值取向，对凡含有劳动因素的用工关系或雇佣关系，都应纳入劳动法调整的范围和劳动行政机关行政管理的范围，并且对工伤保险赔偿实行的是无责任补偿原则（有的称为无过错责任原则），这体现了国家立法对劳动者及雇工的特殊保护。因而，对那些在养老、工伤保险等制度较为健全的用人单位工作，订有规范劳动合同的固定工，在其工作过程中发生伤亡事故，按工伤纠纷以劳动争议程序处理，对此争议不大。但是，在审判实务中，工伤赔偿案件或者存在劳动因素的人身损害赔偿案件，较多发生在那些未订立劳动合同的农民工、临时工、雇工等人员身上。对这类案件，如果依照前述劳动法的规定及价值理念，可按劳动争议的工伤赔偿案件处理。但是，如果是以民事法律规范来考量，这类案件又具有雇佣关系的法律特征，从而可以人身损害赔偿案件来处理。虽然，工伤赔偿制度因其适用无过错责任原则且不进行过错相抵，可使一些工人或雇员从中获得某种实体或程序上的利益。但是，工伤保险赔偿纠纷处理机制及程序具有繁琐、复杂、冗长的特点，其在劳动争议诉讼程序之处，还要经历仲裁前置程序、工伤认定程序等等。而那些在法律特征上表现为雇佣关系的农民工、临时工、雇工等人员，他们较少有时间、精力和现实条件来承受工伤保险赔偿争议处理机制繁琐、复杂、冗长的程序过程，工伤保险赔偿争议处理机制对他们来说已经失去了特殊保护的价值意义。因而，应当允许他们根据具体情况，选择是按工伤赔偿制度求偿，还是按人身损害赔偿制度求偿。

《最高人民法院公报》公布的“刘明诉铁道部第二十工程处第八工程公司、罗友敏工伤赔偿纠纷案”（1999第5期）等几个典型案件，均是把那些依照劳动法的规定应当适用劳动法调整的、未订立劳动合同的用工关系，作为雇佣关系而以民事法律规范处理伤亡事故的赔偿问题。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害赔偿解释》）第十一条明确规定“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任”，这体现了对人民法院审理前述案件审判经验的总结。但是，该《人身损害赔偿解释》第十二条第一款规定“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理”，该规定的内容与我国劳动法确立的将具有劳动因素的用工或雇工关系均纳入劳动法调整和保护的政策相一致。但是，如果严格执行该规定，则最高人民法院公布的前述案件就应当按劳动争议处理，即应当经仲裁前置程序和工伤认定程序，而不能作为人身损害赔偿案件由人民法院直接受理。因此，对该规定可以理解为是与我国劳动保护政策保持一致的一种政策性宣示条款，在审判实务中应当谨慎适用。

（二）工伤认定问题。

工伤保险制度是劳动法背境下的特定事物。在我国，工伤认定是劳动行政关机的职权行为，当事人对工伤认定不服，可以提起行政复议以及行政诉讼。因而，对工伤认定必须依照法定程序进行，人民法院审理劳动争议案件不得违背相关规定而对是否构成工伤的问题作出自己的认定，同时对那些由劳动能力鉴定委员会作为的“工伤等级认定书”等也不能作为工伤认定的结论。

在审理工伤赔偿案件中，时常发现未经工伤认定的情形。有观点认为，对于用人单位对构成工伤无异议的案件，不必经由劳动行政机关的工伤认定程序，可由人民法院直接作出已构成工伤的认识判断，并作出工伤赔偿判决。这种观点值得商榷：第一、是否构成工伤的问题与是否按工伤赔偿标准进行赔偿的问题是两回事，对于虽未经工伤认定但当事人协商同意按工伤标准进行赔偿的，当然可从其自愿，但是人民法院不宜因当事人认可构成工伤而作出已构成工伤的确认判断；第二、对于已参加工伤保险的，工伤保险赔偿金由两部分组成，一是由社会保险经办机构支付的部分，二是由用人单位支付的部分，对其中应由用人单位支付的赔偿金部分自然可以依从当事人的意思自愿，但对于应由社会保险经办机构支付的部分，则必须依赖于劳动行政机关的工伤认定才能支付，在这种情况下，如果人民法院自行作出构成工伤的确认，就有可能与劳动行政机关依职权作出的工伤认定结论相矛盾。因而，对于未经工伤认定，不管当事人对是否构成工伤问题有无争议，人民法院均不能或不宜直接作出工伤认定或工伤赔偿的判决。对于未经工伤认定，但要求按工伤纠纷处理的案件，可以两种方法处理：一是中止对案件的审理，以等待劳动行政机关的工伤认定结论；二是驳回当事人的起诉，告知当事人向劳动行政机关申请工伤认定。

（三）工伤保险赔偿与人身损害赔偿的竞合。