行政诉讼中工伤认定的证明标准
——山东枣庄中院判决枣庄海联纸制品公司诉枣庄市台儿庄区人社局工伤认定案
裁判要旨
在行政诉讼中，劳动保障行政部门做出的工伤认定决定所依据的证据应是清楚的、有说服力的，相对于原告的证据具有明显优势。
案情
贾象华生前系原告枣庄海联纸制品有限公司工人。2010年12月10日22时许，贾象华在枣庄市台儿庄区长安路党校东路段发生交通事故当场死亡。台儿庄区公安分局交通警察大队以台公交认字[2010]第20100106号《道路交通事故认定书》认定贾象华无责任。2011年3月3日，第三人贾传利（系死者贾象华之父）向枣庄市台儿庄区人力资源和社会保障局（下称社保局）提出贾象华工亡认定申请，该局于2011年4月25日向原告送达了《工亡认定限期举证通知书》，并根据调查材料及原告的举证于2011年12月29日对第三人贾传利做出台人社工认字（2011）第77号《关于对贾象华因工死亡认定决定》，认定第三人之子贾象华在上班途中发生交通事故当场死亡，依据国务院《工伤保险条例》第14条第6项之规定，认定贾象华为工亡。
原告枣庄海联纸制品有限公司认为贾象华不应认定为工亡，遂向山东省枣庄市台儿庄区人民法院提起行政诉讼，要求社保局撤销对贾象华的工伤认定。
裁判
山东省枣庄市台儿庄区人民法院经审理认为，本案原告申请出庭作证的三个证人，均系原告现任职工，与原告具有利害关系。相比较而言，被告对原告单位原职工贾东方所作的询问笔录、第三人提供的贾伟和原告单位门卫张忠礼的谈话录音和道路交通事故认定书三份证据的证明力要强于原告提供的上述证人证言，被告根据该三份证据，并依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项相关规定，认定贾象华系在上下班途中因非本人主要责任的交通事故死亡，并最终认定其为工亡并无不当。
台儿庄区人民法院判决：驳回原告要求撤销被告枣庄市台儿庄区人力资源和社会保障局的工伤认定决定的诉讼请求。
原告枣庄海联纸制品有限公司不服一审判决，提起上诉。
枣庄市中级人民法院经审理认为，被上诉人台儿庄区人社局据以作出工伤认定决定的主要证据是：道路交通事故认定书、对上诉人原职工单猛、贾东方所作的询问笔录、原审第三人提供的贾伟与上诉人的门卫张忠礼的谈话录音。行政机关作出的具体行政行为所依据的证据依法应当确凿、充分，具有明显优势。本案中，“道路交通事故认定书”具有优于其他书证的证明效力，其明确记载的是“贾象华现住枣庄市台儿庄区邳庄镇陈塘村”；有关单猛的询问属于传来证据，并不能单独证明本案事实；有关贾东方的询问前后有两次，时间相差近八个月，且前后多有不符之处；而原审第三人提供的贾伟与上诉人的门卫张忠礼的谈话录音的原始载体已被原审第三人删除，无法进行核对。综上，被上诉人台儿庄区人社局作出的工伤认定决定的具体行政行为认定事实不清，证据不够充分，依法应予以撤销。
枣庄市中级人民法院判决：一、撤销枣庄市台儿庄区人民法院（2012）台行初字第4号行政判决；二、撤销被上诉人枣庄市台儿庄区人力资源和社会保障局2011年12月29日作出的台人社工认字（2011）第77号《关于对贾象华因工死亡认定决定》；三、责令被上诉人枣庄市台儿庄区人力资源和社会保障局对原审第三人贾传利提出的工伤认定申请重新作出具体行政行为。
评析
在诉讼活动中，法官只能是根据当事人提供的证据材料来了解案件事实的真相。对当事人主张的事实是否成立，并不能百分之百的肯定，而往往只能得出 “可能”的结论。由于法官不能拒绝裁判，因此，对当事人的主张，法官必须确定一个标准，只要负有举证责任的当事人提供的证据能达到这个标准，就应支持其主张的事实。这个标准就是证明标准。
行政诉讼的证明标准是多元的，不同的案情、不同的行政行为、涉及当事人的权益大小不同，证明标准也是不同的。一般情况下适用的是清楚而有说服力的证明标准，只有在特定条件下才采取优势或排除合理怀疑的标准。
清楚而有说服力的证明标准可以从以下三个方面理解：1.被告（行政机关）提供的证据相对于原告的证据具有明显的优势。如果行政机关提供的证据的可信度相对于原告的证据，只占51%，则不能认定为具有明显优势，从而不能认定行政行为认定的事实。2.该标准允许一定程度的合理怀疑的存在。3.行政机关提供的其已收集的证据之间应具有清楚的逻辑关系，并具有一定的说服力，让大多数人相信其作出的行政行为是必要的。
具体到本案，一审法院适用了优势证明标准，认定贾象华在上班途中发生了交通事故而死亡，而二审法院适用的是清楚而有说服力的证明标准。二审法院之所以适用该证明标准，主要有两个原因，一是从被告所具有的职权分析。被告在认定工伤时，其不是一个居间裁决者，在对第三人、原告提交的证据进行审查、判断时，不能仅仅根据哪一方的证据具有相对优势，就认定相关的事实。被告应充分实施调查、核实的职权，做到认定的事实清楚，明确、令人信服。二是从对各方当事人权益影响程度分析。原告与第三人是亲戚，在原告的帮助下，第三人获得的民事赔偿已达40余万元，这在事故发生地已是相当高的了。而原告只是一家小厂子，共有10余个工人。如果让其承担几十万元的保险金，原告将不堪重负，工人可能失业。因此，在民事赔偿已履行完毕的情况下，应采取较高的证明标准，该标准要比优势证明标准高，但要低于排除合理怀疑标准。因此，本案采取了清楚而有说服力的证明标准。也就是说，被告认定“贾象华系在上班途中发生交通事故”的事实必须是清楚、明确、令人信服的，但在对被告提供的证据进行逐一审查及综合分析之后，得不出这个结论。如事故发生地是在贾象华上班的相反方向；单猛只是听别人说“贾象华在上班途中出事”；贾东方第二次的答复比第一次还清楚、还详细，显然有违记忆规律；张忠礼的谈话录音是剪辑过的，原始载体已被删除。总之，被告的证据之间没有逻辑性，支离破碎，证明不了“贾象华系在上班途中遭遇交通事故而死亡”的事实，其工作认定所依据的主要证据不足，达不到“清楚而有说服力”的证明标准。
广东省流动人员管理条例（2003年修正）
广东省人大常委会
广东省流动人员管理条例
1998年12月31日广东省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据2003年7月25日广东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈广东省流动人员管理条例〉的决定》修正
广东省第十届人民代表大会常务委员会
公告
（第12号）
《广东省人民代表大会常务委员会关于修改〈广东省流动人员管理条例〉的决定》已由广东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议于2003年7月25日通过，现予公布，自公布之日起施行。
广东省人民代表大会常务委员会
2003年7月25日
广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省流动人员管理条例》的决定
（2003年7月25日广东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）
广东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议决定对《广东省流动人员管理条例》作如下修改：
删除第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条。
本决定自公布之日起施行。
《广东省流动人员管理条例》根据本决定作相应的修正，并对条文顺序进行调整，重新公布。
第一条 为加强流动人员管理，保障流动人员的合法权益，维护社会秩序，促进经济和社会发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合广东省实际，制定本条例。
第二条 广东省行政区域内的流动人员的管理，适用本条例。
本条例所称流动人员，是指离开常住户口所在地进入广东省和在广东省内跨市（市政府所在地的市区，下同）、县（含县级市，下同）暂住的人员。
第三条 各级人民政府可根据实际需要成立流动人员管理协调机构，组织、协调、指导、督促各有关部门的流动人员管理工作。
公安、劳动、工商、计划生育、民政、卫生、建设等有关部门按职责分工做好流动人员管理工作。
雇用流动人员的单位、雇主，应当安排专职或兼职的管理人员。
第四条 流动人员管理工作，应当遵循流入地属地管理、谁主管谁负责及管理、教育、服务相结合的原则。
第五条 流动人员的合法权益受法律保护。禁止侮辱、歧视流动人员。
流动人员的合法权益受到侵害时，有关部门应当及时处理，依法维护。
第六条 流动人员应当自觉履行法定义务，服从有关部门的管理，维护社会秩序，遵守社会公德。
第七条 流动人员应当按国家有关规定申报暂住户口登记。
第八条 在广东省经商、就业的流动人员，应当持本人居民身份证或其他有效身份证件和暂住地合法居住场所证明向暂住地公安派出所申领广东省流动人员暂住证（以下简称暂住证）。
公安派出所应当自受理办证申请之日起七日内发给暂住证。
第九条 流动人员受雇于机关、团体、部队、企业、事业单位、个体工商户的，由雇用单位、雇主负责申领暂住证。
第十条 暂住证为一人一证，是持证人在暂住地的合法居住证件，在该市、县范围内有效。
暂住证有效期限最长为两年，但不得超过持证人的居民身份证或其他有效身份证件的有效期限。
持证人在暂住证有效期满后要求继续暂住的，应当在有效期届满前十日内到原发证公安派出所办理换证手续。
深圳、珠海经济特区内的流动人员在暂住证有效期限内凭证出入特区，不需再办理边境管理区通行证。
第十一条 遗失暂住证或者需要变更暂住证登记项目的，持证人应当在三日内向原发证公安派出所申请补办或者办理变更登记。
公安派出所应当自受理申请之日起七日内予以办理。
第十二条 暂住证由省公安机关统一印制。
禁止涂改、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住证。
第十三条 公安机关执行公务查验暂住证时，须出示有效证件，被查验的流动人员应予合作。
任何单位和个人不得扣押暂住证。
第十四条 省人民政府对流动人员就业实行总量调控，各级人民政府有关部门按照有关法律、法规的规定和各自的职责组织实施。
第十五条 流动人员的计划生育管理依照《广东省计划生育条例》的有关规定执行。
第十六条 流动人员中的孕产妇和婴幼儿的保健服务依照《广东省母婴保健管理条例》的有关规定执行。
第十七条 流动人员在同一市、县暂住五年以上，有合法就业或经营证明、计划生育证明的，其子女入托、入学等享受与常住人口同等待遇；连续暂住七年以上、有固定住所、合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口。
第十八条 流动人员对有关行政管理部门及其工作人员的违法违纪行为，有权检举揭发或向司法机关控告。
第十九条 在广东省领取暂住证的流动人员应当缴纳流动人员管理费。
第二十条 流动人员管理费由发放暂住证的公安机关统一征收，全额上缴同级财政。流动人员管理所需经费由各级财政部门予以保障。
流动人员管理费的收费标准和管理办法由省人民政府制定。
实行统一征收流动人员管理费后，行政机关履行其法定职能为流动人员提供服务的，不得另行收费。
第二十一条 违反本条例下列有关规定的，由公安机关予以处罚：
（一）违反本条例第八条第一款、第十条第三款、第十一条第一款规定的，限期办理，逾期不办的可处五十元以下罚款；
（二）违反本条例第九条规定的，限期办理，逾期不办的可对所在单位或雇主处五百元以下罚款；
（三）违反本条例第十二条第二款规定，涂改、转借、转让暂住证的，收缴暂住证，并可对直接责任人处五百元以下罚款；买卖、伪造、变造暂住证的，收缴暂住证，并可对直接责任人处一千元以上三千元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得，可并处违法所得一至三倍罚款。
（四）违反本条例第十三条第二款规定的，对直接责任人可处五百元以上一千元以下罚款；对单位可处五千元以上一万元以下罚款。
第二十二条 违反本条例，构成违反治安管理的行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 行政管理部门工作人员违反本条例有关规定，玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 本条例的实施细则由省人民政府制定。
第二十五条 本条例自1999年3月1日起施行。