法学论文/廖义全
作者:法律资料网
时间:2024-07-22 00:39:49
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职工民主管理应当是国有企业贯彻始终的管理制度
廖义全 张喜亮
改革开放三十多年，国有企业管理发生了巨大变化；但是，其内部管理制度亦存在着诸多问题。今年是国民经济和社会发展第十二个五年规划开局之年，适应新的形势要求，进一步改进国有企业管理制度，这是一个不可回避的课题。历史证明：职工参加管理是国有企业健康发展的一个基本经验，必须贯彻始终。
一、职工民主管理是国有企业管理制度的基本原则
1921年中国共产党的成立伊始就强调指出组建无产阶级自己的组织，领导工人运动，争取工人参加企业的管理和参加国家管理的权利。共产党制定的《劳动立法大纲》等文件中对此都有明确的规定和要求。中华苏维埃共和国中的国有企业实行（党组织书记、厂长和工会主席）“三人团”管理体制，强调保障职工参加企业管理的权利，设立企业管理委员会等等，《中华苏维埃共和国劳动法》到此都作出了规定。征战到了陕北根据地以后，改革国有企业“三人团”管理体制，设立职工大会制度等确保职工参加企业管理的权利。新中国成立以后直到文革前，我们学习过苏联的“一长制”、实行过“厂长负责制”等形式的国有管理制度，但是，无论怎么变化，职工参加企业管理制度都是提到首位且一直坚持的，这个期间完善了职工参加企业管理的制度创立了“职工代表大会”制度。我们中国自己创造的“两参一改三结合”的企业管理制度，被毛泽东概括为“鞍钢宪法”，在日本的一些企业中至今还被奉为先进的管理方式。改革开放以来，国有企业经历了承包制、转换经营机制下放企业自主权、建立和完善现代企业制度实行法人治理结构等等，但是，无论怎样改革，职工代表大会制度都被列为中国特色的社会主义国有企业管理的一项基本制度，是职工参加企业管理的权力机构，是职工民主管理的基本形式。
回顾国有企业管理制度发展的历史，不难得出这样的结论：职工参加企业管理是国有企业管理制度的基本原则。从历史中我们看到，企业管理制度随着社会的发展和环境的变化以及经济发展的需要，都是在不断变化的或者说不断改革的，唯有职工参加企业管理这个原则没有变化，国有企业管理制度形式上无论怎样改革，职工参加管理这个原则总是被强化和突出强调出来，以至于通过立法予以保障。实行职工参加企业管理的制度是中国特色社会主义国企发展道路中的重要的内容之一，也是国有企业健康发展的重要保障，这被历史证明是正确的，不能动摇。
二、国资委初步实现了企业职工民主的三级制度设计
党中央国务院高度重视国有企业职工参加管理的制度，在总结国有企业扭亏增盈经验的基础上，2005年6月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，重申和强调指出完善职工参加企业管理的制度，充实了职工参加企业管理的具体内容。按照国务院的战略部署，国务院成立了国有资产监督管理委员会。国资委在完善中央企业管理制度的过程中，始终坚持职工参加企业管理的原则，依照国家法律法规的规定不断地完善职工民主管理制度，与时俱进充实了职工参加企业管理权利的内容。
国资委成立以来，制定了关于职工参加企业管理的一系列文件，如：《国有独资公司公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》，《建立和完善中央企业职工代表大会制度的指企业导意见》，《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等等。为了保障这些文件的贯彻落实，国资委还组织了一系列的调查研究、座谈讨论和督查落实等活动，有力地推动了中央企业职工民主管理制度的完善。
职工董事制度与董事会试点的中央企业法人治理结构建设相适应，落实了公司法规定的职工代表进入董事会的规定，进一步保障了职工参加企业重大事项决策的权利。这是我国企业管理制度改革中的一项创举。在确立职工董事制度以后，国资委相关部门进行大量的调查，根据实践中存在的问题，国资委又制定了职工董事履行职责管理办法。职工董事履行职责管理办法明确规定了职工董事与其他董事具有平等权利的同时，还应当履行反映职工诉求的特别职责，规定了职工董事履行职责的程序、保障条件以及考核等具体内容。国资委贯彻党的依靠方针、以法律为依据、总结国有企业管理制度改革的功经验，及时地研究制定了“中央企业职代会指导意见”。这个指导意见明确规定了职工代表产生的方法和比例要求、职代会的职权范围、职工代表的工作程序和保障以及职工代表的考核等等，所有这些都完善了职代会的制度，较之过去的一些规定如国务院在上世纪80年代制定的“职代会条例”等，丰富了职代会职权的内容，更具有规范性和操作性。近两年国资委又颁布了“企业班组建设的指导意见”，“四个一流职工队伍建设指导意见”等等。
国务院国资委的这些文件对整个国有企业都有指导意义，各地方国资委也制定了一系列关于职工参加企业管理的规范性文件。由此，包括中央企业在内的国有企业，在制度设计建立起来了与重大事项决策、企业自身管理和基层管理三个层级相配套的职工董事、职代会和班组建设构架起来的职工参加企业管理的制度，完善了与现代国有企业管理制度相适应的职工民主管理制度。
三、国有企业职工参加管理存在的问题与建议
调查中我们发现职工民主管理确实促进了国有企业发展，但是，由于种种原因，目前还存在着一些问题。
（一）正确的认识是做好职工民主管理工作前提
目前来看，理论界、舆论界以及一些企业的管理人士，对职工民主管理的意义、作用认识不到位，甚至还有错误的宣传，有的机构及其领导讲话中也存在着似是而非的观点，严重地影响了职工民主管理制度建设。
有观点认为按照市场经济的原则，企业是投资人的企业，职工是企业雇佣的劳动者，所以，职工参加决策和管理是没有理据的。企业作为市场经济的主体，具有独立的权利能力和行为能力，这是法律所明确规定的，何来企业是投资人的企业呢？投资人、经理人和职工同是企业的平等主体，三者共同构成了企业这个经济组织，职工当然具有平等参加企业决策和管理的权利。还有观点认为，职工素质太低、不懂经营，根本就没有能力参加管理。职工是企业生产经营的直接参与者，是企业管理决策的执行者，他们比那些所谓领导更懂得生产的技术、工艺和市场，职工是其劳动力的拥有者，如果没有职工参加管理何以提高生产效率呢？还有观点认为，职工参加管理是计划经济政治挂帅的产物，不适应市场经济的要求了。日本是市场经济制度，也是一样学习借鉴并实践了我国首创的“两参一改三结合”的管理理念。德国是市场经济制度，他们一个世纪前就制定了劳资共决法，美国是自由市场经济，同样设立了职工董事制度。我们国家的职工民主管理确实与我们的政治制度有关，这只能说明而且历史也证明，我们的政治理念的先进性。还有一种观点，强调职工民主管理就是维护职工的权益，把职工民主管理的职工董事制度、职工代表大会制度等等，都作为职工维权的机制、载体和手段。这种观点显然也有失偏颇。应当说，这些职工民主管理制度主观上为了实现企业管理的科学决策，客观上起到了维护职工合法权益的作用，极大地提高了企业的劳动生产率，最终是促进企业的健康发展。
职工民主管理的理论确实还需要很好地研究，透彻的理论才能说服人，才能使职工民主管理制度发挥其应有的功效。
（二）破除“精英理念”才能充分发挥职工民主管理的作用
精英理理念是与群众理念相对应的，也被称为能人理论。就是说完成一项任务的关键因素是能人精英而不是群众。具体到企业管理，是能人管理而不是职工管理。这样的观点潜意识中就支配着企业经营管理者的行动，往往忽略了职工的感受和作用。通钢重组改制引发群体事件，致使强派的经理无辜死亡和职工群众遭受无理伤害，从根本上说，就是决策者自以为是的“精英理论”支配的恶果。他们第一认为职工无权，第二认为职工无能，第三认为自己正确。他们的这种逻辑致使职工民主管理大打折扣，难免酿成劳资矛盾。
职工民主管理的作用在经济危机和企业困难的时期显得更加重要，群策群力集中智慧，职工与企业共度难关，企业方可健康发展。经营不善致使企业频临倒闭，公司经理人携款出逃企业群龙无首，职工民主选举产生管理委员会，不设置任何个人权威，运行一年的结果是：杜绝了职务消费等贪污腐败现象，企业利润大幅度提高，包括职能部门人员在内的全体职工的凝聚力得到了极大的增强，不仅增加了个人收入，还扩招了一批新员工。这样的案例近年来不乏报端。虽然，这些是极其特殊的个案，但是，从一定意义上说并非“精英”才能把企业经营好，没有领导干部的个人“权威”，职工自主管理也不一定不能把企业经营得更好。
相信群众依靠群众办企业是中国共产党一贯的方针。职工民主管理的文化意识是在日常的工作中培育起来的，精英只有与群众相结合方能大有作为，国有企业健康发展必须破除“精英理论”，坚定不移地实施职工民主管理制度。
（三）做好基础性工作职工民主管理才能有实效
职工民主管理的作用难以得到充分发挥的原因是多方面的，有理念的问题、有管理者的素质问题，也有职工的意识问题。职工民主管理的基础工作很重要。所谓基础工作包括文化建设、素质培养和制度建设等等。
营造企业民主的文化氛围，无论企业的管理者还是职工，都应当自觉地养成民主的习惯，不断地提高民主意识。管理者提高民主意识表现为尊重职工参加企业管理的权利，具有集中群众智慧的能力；职工提高民主意识表现为知道自己的民主权利和自觉地依法行使自己的权利。一些企业的职工不知道也不愿意行使民主权利，一切行动只知道要听指挥；有的企业管理者不是不愿意尊重职工的民主权利，而是根本就不知道职工还有权利，企业有困难只知道自己抗。完善职工民主管理制度的建设，无论是管理者还是职工，其心理都没有那么的累了。管理者发展企业的大计应当在职工得以完善，职工的智慧应当在企业决策中得以体现，现代企业应当是投资人、管理者和职工实现价值的平台。完善职工民主管理制度必须扎实地做好基础性工作，比如依照有关规定认真选举职工代表，使那些真正有参与意识和责任感的一线职工代表进入董事会、监事会和职代会中，而不是操纵职工代表的选举；落实职工代表的权利，保障职工代表充分发表意见；建立职工代表日常工作制度，使民主管理渗透在企业的各个环节等等。
工会应当成为职工民主管理的参与者即依照工会法的规定参加涉及职工切身利益问题决策的企业管理会议，成为职工民主管理的发动者即教育职工积极参加民主管理，成为职工民主管理制度的守护神即推动企业完善职工民主管理制度维护职工民主管理的权利，成为职工民主管理的宣传者即用正确的观点总结成功经验大力宣传典型案例。职工民主管理是企业管理的组成部分，也是职工的民主权利，工会及工会干部越俎代庖自以为是地包揽职工民主权利的作法也是不适当的，甚至是违法的。
廖义全 张喜亮
改革开放三十多年，国有企业管理发生了巨大变化；但是，其内部管理制度亦存在着诸多问题。今年是国民经济和社会发展第十二个五年规划开局之年，适应新的形势要求，进一步改进国有企业管理制度，这是一个不可回避的课题。历史证明：职工参加管理是国有企业健康发展的一个基本经验，必须贯彻始终。
一、职工民主管理是国有企业管理制度的基本原则
1921年中国共产党的成立伊始就强调指出组建无产阶级自己的组织，领导工人运动，争取工人参加企业的管理和参加国家管理的权利。共产党制定的《劳动立法大纲》等文件中对此都有明确的规定和要求。中华苏维埃共和国中的国有企业实行（党组织书记、厂长和工会主席）“三人团”管理体制，强调保障职工参加企业管理的权利，设立企业管理委员会等等，《中华苏维埃共和国劳动法》到此都作出了规定。征战到了陕北根据地以后，改革国有企业“三人团”管理体制，设立职工大会制度等确保职工参加企业管理的权利。新中国成立以后直到文革前，我们学习过苏联的“一长制”、实行过“厂长负责制”等形式的国有管理制度，但是，无论怎么变化，职工参加企业管理制度都是提到首位且一直坚持的，这个期间完善了职工参加企业管理的制度创立了“职工代表大会”制度。我们中国自己创造的“两参一改三结合”的企业管理制度，被毛泽东概括为“鞍钢宪法”，在日本的一些企业中至今还被奉为先进的管理方式。改革开放以来，国有企业经历了承包制、转换经营机制下放企业自主权、建立和完善现代企业制度实行法人治理结构等等，但是，无论怎样改革，职工代表大会制度都被列为中国特色的社会主义国有企业管理的一项基本制度，是职工参加企业管理的权力机构，是职工民主管理的基本形式。
回顾国有企业管理制度发展的历史，不难得出这样的结论：职工参加企业管理是国有企业管理制度的基本原则。从历史中我们看到，企业管理制度随着社会的发展和环境的变化以及经济发展的需要，都是在不断变化的或者说不断改革的，唯有职工参加企业管理这个原则没有变化，国有企业管理制度形式上无论怎样改革，职工参加管理这个原则总是被强化和突出强调出来，以至于通过立法予以保障。实行职工参加企业管理的制度是中国特色社会主义国企发展道路中的重要的内容之一，也是国有企业健康发展的重要保障，这被历史证明是正确的，不能动摇。
二、国资委初步实现了企业职工民主的三级制度设计
党中央国务院高度重视国有企业职工参加管理的制度，在总结国有企业扭亏增盈经验的基础上，2005年6月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，重申和强调指出完善职工参加企业管理的制度，充实了职工参加企业管理的具体内容。按照国务院的战略部署，国务院成立了国有资产监督管理委员会。国资委在完善中央企业管理制度的过程中，始终坚持职工参加企业管理的原则，依照国家法律法规的规定不断地完善职工民主管理制度，与时俱进充实了职工参加企业管理权利的内容。
国资委成立以来，制定了关于职工参加企业管理的一系列文件，如：《国有独资公司公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》，《建立和完善中央企业职工代表大会制度的指企业导意见》，《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等等。为了保障这些文件的贯彻落实，国资委还组织了一系列的调查研究、座谈讨论和督查落实等活动，有力地推动了中央企业职工民主管理制度的完善。
职工董事制度与董事会试点的中央企业法人治理结构建设相适应，落实了公司法规定的职工代表进入董事会的规定，进一步保障了职工参加企业重大事项决策的权利。这是我国企业管理制度改革中的一项创举。在确立职工董事制度以后，国资委相关部门进行大量的调查，根据实践中存在的问题，国资委又制定了职工董事履行职责管理办法。职工董事履行职责管理办法明确规定了职工董事与其他董事具有平等权利的同时，还应当履行反映职工诉求的特别职责，规定了职工董事履行职责的程序、保障条件以及考核等具体内容。国资委贯彻党的依靠方针、以法律为依据、总结国有企业管理制度改革的功经验，及时地研究制定了“中央企业职代会指导意见”。这个指导意见明确规定了职工代表产生的方法和比例要求、职代会的职权范围、职工代表的工作程序和保障以及职工代表的考核等等，所有这些都完善了职代会的制度，较之过去的一些规定如国务院在上世纪80年代制定的“职代会条例”等，丰富了职代会职权的内容，更具有规范性和操作性。近两年国资委又颁布了“企业班组建设的指导意见”，“四个一流职工队伍建设指导意见”等等。
国务院国资委的这些文件对整个国有企业都有指导意义，各地方国资委也制定了一系列关于职工参加企业管理的规范性文件。由此，包括中央企业在内的国有企业，在制度设计建立起来了与重大事项决策、企业自身管理和基层管理三个层级相配套的职工董事、职代会和班组建设构架起来的职工参加企业管理的制度，完善了与现代国有企业管理制度相适应的职工民主管理制度。
三、国有企业职工参加管理存在的问题与建议
调查中我们发现职工民主管理确实促进了国有企业发展，但是，由于种种原因，目前还存在着一些问题。
（一）正确的认识是做好职工民主管理工作前提
目前来看，理论界、舆论界以及一些企业的管理人士，对职工民主管理的意义、作用认识不到位，甚至还有错误的宣传，有的机构及其领导讲话中也存在着似是而非的观点，严重地影响了职工民主管理制度建设。
有观点认为按照市场经济的原则，企业是投资人的企业，职工是企业雇佣的劳动者，所以，职工参加决策和管理是没有理据的。企业作为市场经济的主体，具有独立的权利能力和行为能力，这是法律所明确规定的，何来企业是投资人的企业呢？投资人、经理人和职工同是企业的平等主体，三者共同构成了企业这个经济组织，职工当然具有平等参加企业决策和管理的权利。还有观点认为，职工素质太低、不懂经营，根本就没有能力参加管理。职工是企业生产经营的直接参与者，是企业管理决策的执行者，他们比那些所谓领导更懂得生产的技术、工艺和市场，职工是其劳动力的拥有者，如果没有职工参加管理何以提高生产效率呢？还有观点认为，职工参加管理是计划经济政治挂帅的产物，不适应市场经济的要求了。日本是市场经济制度，也是一样学习借鉴并实践了我国首创的“两参一改三结合”的管理理念。德国是市场经济制度，他们一个世纪前就制定了劳资共决法，美国是自由市场经济，同样设立了职工董事制度。我们国家的职工民主管理确实与我们的政治制度有关，这只能说明而且历史也证明，我们的政治理念的先进性。还有一种观点，强调职工民主管理就是维护职工的权益，把职工民主管理的职工董事制度、职工代表大会制度等等，都作为职工维权的机制、载体和手段。这种观点显然也有失偏颇。应当说，这些职工民主管理制度主观上为了实现企业管理的科学决策，客观上起到了维护职工合法权益的作用，极大地提高了企业的劳动生产率，最终是促进企业的健康发展。
职工民主管理的理论确实还需要很好地研究，透彻的理论才能说服人，才能使职工民主管理制度发挥其应有的功效。
（二）破除“精英理念”才能充分发挥职工民主管理的作用
精英理理念是与群众理念相对应的，也被称为能人理论。就是说完成一项任务的关键因素是能人精英而不是群众。具体到企业管理，是能人管理而不是职工管理。这样的观点潜意识中就支配着企业经营管理者的行动，往往忽略了职工的感受和作用。通钢重组改制引发群体事件，致使强派的经理无辜死亡和职工群众遭受无理伤害，从根本上说，就是决策者自以为是的“精英理论”支配的恶果。他们第一认为职工无权，第二认为职工无能，第三认为自己正确。他们的这种逻辑致使职工民主管理大打折扣，难免酿成劳资矛盾。
职工民主管理的作用在经济危机和企业困难的时期显得更加重要，群策群力集中智慧，职工与企业共度难关，企业方可健康发展。经营不善致使企业频临倒闭，公司经理人携款出逃企业群龙无首，职工民主选举产生管理委员会，不设置任何个人权威，运行一年的结果是：杜绝了职务消费等贪污腐败现象，企业利润大幅度提高，包括职能部门人员在内的全体职工的凝聚力得到了极大的增强，不仅增加了个人收入，还扩招了一批新员工。这样的案例近年来不乏报端。虽然，这些是极其特殊的个案，但是，从一定意义上说并非“精英”才能把企业经营好，没有领导干部的个人“权威”，职工自主管理也不一定不能把企业经营得更好。
相信群众依靠群众办企业是中国共产党一贯的方针。职工民主管理的文化意识是在日常的工作中培育起来的，精英只有与群众相结合方能大有作为，国有企业健康发展必须破除“精英理论”，坚定不移地实施职工民主管理制度。
（三）做好基础性工作职工民主管理才能有实效
职工民主管理的作用难以得到充分发挥的原因是多方面的，有理念的问题、有管理者的素质问题，也有职工的意识问题。职工民主管理的基础工作很重要。所谓基础工作包括文化建设、素质培养和制度建设等等。
营造企业民主的文化氛围，无论企业的管理者还是职工，都应当自觉地养成民主的习惯，不断地提高民主意识。管理者提高民主意识表现为尊重职工参加企业管理的权利，具有集中群众智慧的能力；职工提高民主意识表现为知道自己的民主权利和自觉地依法行使自己的权利。一些企业的职工不知道也不愿意行使民主权利，一切行动只知道要听指挥；有的企业管理者不是不愿意尊重职工的民主权利，而是根本就不知道职工还有权利，企业有困难只知道自己抗。完善职工民主管理制度的建设，无论是管理者还是职工，其心理都没有那么的累了。管理者发展企业的大计应当在职工得以完善，职工的智慧应当在企业决策中得以体现，现代企业应当是投资人、管理者和职工实现价值的平台。完善职工民主管理制度必须扎实地做好基础性工作，比如依照有关规定认真选举职工代表，使那些真正有参与意识和责任感的一线职工代表进入董事会、监事会和职代会中，而不是操纵职工代表的选举；落实职工代表的权利，保障职工代表充分发表意见；建立职工代表日常工作制度，使民主管理渗透在企业的各个环节等等。
工会应当成为职工民主管理的参与者即依照工会法的规定参加涉及职工切身利益问题决策的企业管理会议，成为职工民主管理的发动者即教育职工积极参加民主管理，成为职工民主管理制度的守护神即推动企业完善职工民主管理制度维护职工民主管理的权利，成为职工民主管理的宣传者即用正确的观点总结成功经验大力宣传典型案例。职工民主管理是企业管理的组成部分，也是职工的民主权利，工会及工会干部越俎代庖自以为是地包揽职工民主权利的作法也是不适当的，甚至是违法的。
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